بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد
یکی از کارهای بسیار مهم ملی که در سنوات قبل و با شروع برنامه چهارم توسعه پیش‌بینی گردیده و هنوز به نتیجه نهایی نرسیده اصلاح نظام بودجه‌ریزی بر اساس قیمت تمام شده خدمات می‌باشد.
نویسنده : محمد ذوالفقاری
برنامه‌ریزی و تدبیر درست، دارایی کم را افزایش می‌دهد و برنامه‌ریزی نادرست و بی‌تدبیری، دارایی بسیار را نابود می‌کند. «امام علی (ع)-غدرالحکم/167)
بند 10 سیاست‌های کلی اصلاح الگوی مصرف ابلاغی توسط حضرت اله خامنه‌ای رهبر معظم انقلاب اسلامی:
استقرار بودجه‌ریزی عملیاتی و بهبود فرآیند تخصیص منابع کشور بر اساس منافع اقتصادی و اجتماعی صورت پذیرد.
مقدمه
یکی از کارهای بسیار مهم ملی که در سنوات قبل و با شروع برنامه چهارم توسعه پیش‌بینی گردیده و هنوز به نتیجه نهایی نرسیده اصلاح نظام بودجه‌ریزی بر اساس قیمت تمام شده خدمات می‌باشد.
در بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، بودجه هر فعالیت بر اساس هدف و نتیجه آن تعیین می‌گردد نه بر مبنای هزینه سال گذشته و این گونه بودجه‌ریزی علمی، عملیاتی و قابل ارزیابی است. در بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد قرار است بهره‌وری افزایش یابد و کارکنان هر چقدر کار بیشتری که ما را به هدف برساند انجام دهند از مشوق‌ها بهره‌مند گردند و بهتر خدمت نمایند. وقتی بهره‌وری که شامل کارایی و اثر بخشی است افزایش یابد باعث صرفه‌جویی خواهد شد و قانون‌گذار اجازه داده است از محل این صرفه‌جویی‌ها پرسنل بیشتر مورد تشویق قرار گیرند.
در بودجه‌ریزی سنتی مدیران صرفاً سیستم را مدیریت می‌کردند اما در بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد ورودی و خروجی هر مدیریت شفاف و مشخص می‌شود و انگیزه و تلاش کارکنان بیشتر خواهد شد.
مبانی قانونی بودجه‌ریزی عملیاتی یا عملکردی در ایران به‌طور خلاصه به شرح زیر است:
- ماده (138) قانون برنامه چهارم توسعه (1384 تا 1388)
- ماده (144) قانون برنامه چهارم توسعه
- بند (32) سیاست‌های تنظیم برنامه پنجم توسعه
- ماده (16) قانون مدیریت خدمات کشوری
- بند (ج) ردیف (9) قانون بودجه سال 1389 کل کشور
- ماده (195) برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه (1390 تا 1394)
- تبصره (20) قانون بودجه سال 1397 کل کشور
- بند (پ) ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه (1396 تا 1400)
- بند (ج) تبصره (20) قانون بودجه سال 1399 کل کشور
10- بخشنامه 272222 مورخ 2/5/1398 تأکیدی سازمان برنامه و بودجه
همان‌گونه که در دستورالعمل اجرایی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد گفته شده "نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد" به عنوان زیر سیستم نظام "مدیریت مبتنی بر نتایج" و با هدف ارتقای کارایی و اثربخشی مصرف منابع سازمانی مورد توجه جدی دولت‌ها بوده است. در این نظام، اعتبارات بر مبنای عملکرد واحدهای سازمانی در راستای تولید محصولات (خدمات) و یا دستیابی به پیامدها تخصیص می‌یابد و بدین ترتیب سازمان‌ها به سمت افزایش شفافیت در نحوه مصرف منابع برای انجام فعالیت‌ها، تولید خروجی‌ها و دستیابی به اهداف و استراتژی‌ها و نیز پاسخگویی بیشتر سوق می‌یابند.
«بر اساس تعریف صندوق بین‌المللی پول، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد عبارت است از: روش‌ها و سازوکارهایی که ارتباط بین اعتبارات تخصیص یافته به دستگاه‌های اجرایی را با خروجی‌ها و پیامدهای آن‌ها از طریق به‌کارگیری اطلاعات عملکردی در تخصیص منابع تقویت می‌سازد» همان‌گونه که از این تعریف استنباط می‌شود سه موضوع اساسی دریک نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد مشاهده می‌شود:
الف) عملکرد سازمانی: اعتبارات هر سازمان در قبال ارزیابی شاخص‌های عملکرد برنامه‌ها و فعالیت‌های آن تخصیص می‌یابد. بدیهی است همواره ارزیابی عملکرد بر مبنای اهداف از پیش تعیین شده انجام می‌شود؛ بنابراین برنامه‌ریزی برای تعیین اهداف کمی سالانه و چند ساله و ارزیابی عملکرد بر مبنای هدف‌ها، در نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد ضروری است. ارزیابی عملکرد در سطح خروجی‌ها، فعالیت‌ها و پیامدها صورت می‌گیرد. برای مثال در سیستم بانکی ابتدا یک هدف کمی سالانه مانند حفظ اشتغال موجود به میزان یک میلیون شغل و یا ایجاد پانصد هزار شغل جدید تعریف می‌گردد که در اینجا ارزیابی عملکرد بر مبنای اهداف ضروری است.
ب) قیمت تمام شده: دومین عنصر اصلی یک نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، بعد از ارزیابی عملکرد سازمان در قبال تحقق اهداف سالانه، موضوع میزان منابع قابل تخصیص بر مبنای عملکرد به دست آمده می‌باشد. عامل اصلی و محوری در این مرحله، محاسبه قیمت تمام شده هر واحد محصول (کالا یا خدمت) و هر واحد فعالیت است. در مثال فوق مثلاً برای حفظ اشتغال موجود چه میزان منابع نیاز است و قیمت تمام شده هر واحد پول برای مصارف آن چقدر است.
ج) کارایی و اثربخشی: سومین رکن مهم، تولید محصولات و خدمات بیشتر و با کیفیت بالاتر با صرف منابع کمتر نسبت به گذشته می‌باشد. این به معنای افزایش کارایی سازمان در نحوه مصرف منابع برای تولید خروجی‌ها و به عبارت دیگر مدیریت بهای تمام شده فعالیت‌ها است. متعاقب آن، میزان تحقق اهداف ناشی از تولید خروجی‌های مرتبط و میزان همبستگی آن‌ها مورد بررسی و در خصوص ادامه، افزایش یا کاهش سطح تولید خروجی‌ها تصمیم‌گیری می‌گردد.
بنابراین با توجه به نکات فوق‌الذکر سه عنصر اصلی در نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد عبارت‌اند از: 1-برنامه‌ریزی 2-هزینه یابی (تعیین بهای تمام شده) 3- مدیریت عملکرد
علاوه بر سه عنصر فوق سه عنصر دیگر که به عناصر توانمند ساز معروف هستند به منظور کارکرد هرچه بهتر سه عنصر اولیه به آن‌ها اضافه می‌شوند که عبارت‌اند از: نظام انگیزشی، نظام پاسخگویی و مدیریت تغییر که در ادامه مقاله راجع به آن در فرصت‌های آتی بحث خواهیم کرد.
با توجه به مطالب پیش گفته، اهداف نهایی از اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد به شرح زیر می‌باشد:
- تغییر رویکرد از تمرکز بر ورودی‌ها به خروجی‌ها و پیامدها
- برقراری ارتباط شفاف میان منابع صرف شده و خروجی‌ها و پیامدها
- تبدیل اسناد بودجه به ابزاری برای برنامه‌ریزی اقتصادی و مدیریت عملکرد سازمانی
- اختصاص اعتبارات بودجه‌ای در ازای ارائه خدمات مطلوب‌تر به جای صرف منابع بیشتر
- افزایش انگیزه مدیران و کارکنان برای ارائه خدمات با هزینه کمتر و کمیت و کیفیت بالاتر
- متناسب‌سازی اختیارات و مسئولیت‌های مدیران
- استاندارد سازی خدمات از طریق شناسایی شیوه‌های برتر ارائه خدمات و ترویج و تعمیم آن‌ها
در سه عنصر اصلی دستورالعمل برنامه سالانه، هزینه‌یابی و مدیریت عملکرد، اهم تعاریف و مفاهیم با معانی مشخص شده به شرح زیر به کار رفته است:
هدف‌ها و سیاست‌های کلی: مضامینی هستند که از یک طرف تکیه بر اسناد فرادستی دارند و از سوی دیگر پدیدآورنده الزام‌ها و راهبردهای معطوف به بهره‌برداری مطلوب از فرصت‌های پیش روی دستگاه اجرایی به شمار می‌روند.
الزام‌ها و راهبردها: مضامینی در جهت بهره‌برداری مطلوب از فرصت‌های پیش روی کشور در دستگاه اجرایی ذیربط برای نیل به هدف‌ها و سیاست‌ها هستند.
سیاست‌ها و اقدامات اجرایی: سیاست‌ها و اقدامات اجرایی در چارچوب سیاست‌ها، هدف‌ها و راهبردهای کلی و به منظور تحقق هدف‌های کیفی و کمی برنامه‌های سالانه تهیه می‌شوند.
برنامه اجرایی: مهم‌ترین عامل نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد "برنامه اجرایی" است.
"برنامه اجرایی" مجموعه‌ای از فعالیت‌ها یا پروژه‌های تحت نظر دستگاه یا واحد اجرایی خاص است که با استفاده از منابع موجود به دستیابی اهداف و نتایج مورد نظر کمک می‌کند.
بانک‌ها به دلیل پیچیدگی فعالیت‌ها تفاوت اساسی با نهادهای اجرایی کشور دارند از جمله ریسک اعتباری در بانک موجب نکول تسهیلات و ایجاد معوقات می‌شود که آثار آن در بودجه سال‌های بعد نیز اثرگذار است.
اهم الزامات بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد
اجرای این نظام مستلزم وجود الزامات قاطعی است که اگر این الزامات محقق نشود اجرا و استقرار بودجه‌ریزی با مانع و مشکل روبه‌رو می‌شود. اهم الزامات به قرار زیر است:
- الزام محیطی (بایستی در محیطی حمایتی اجرا شود)
- رهبری سازمانی (وجود رهبری توانمند و تأثیرگذار برای فراهم کردن بستر مشارکت افراد سازمان)
- فرهنگ سازمان (اجرای این نظام در صورتی میسر است که فرهنگ سنجش عملکرد فرهنگ حاکم بر سازمان شود)
- سبک مدیریتی (اعطای آزادی عمل به مدیران در مقابل پاسخگویی آنان)
- ساختار سازمانی (سازمان بایستی فرایند گرا و منابع برای دستیابی به اهداف تخصیص یابد)
- بستر مناسب فناوری اطلاعات
- نیروی انسانی مجرب و آموزش دیده
- نظام حسابداری مناسب (نظام حسابداری بایستی چنان ظرفیتی داشته باشد که بتواند اطلاعات مورد نیاز را برای محاسبه قیمت تمام شده محصولات در سطح فعالیت ارائه کند. مهم‌ترین ویژگی یک نظام حسابداری، مبنای حسابداری است، مبنای حسابداری یعنی اینکه درآمدها و هزینه‌ها در چه زمانی شناسایی و ثبت شود. فقدان یک نظام حسابداری خوب به شکست نظام بودجه‌ریزی عملکرد منجر می‌شود.
- استفاده از سیستم تشویق و تنبیه مناسب در چگونگی استقرار بودجه‌ریزی.
10- ایجاد نظام جمع آوری و تجزیه و تحلیل آمار و اطلاعات عملکردی در بودجه‌ریزی به منظور گزارشگری شفاف در رابطه با ارزیابی فرآیندها و تعیین بهای تمام شده منابع و مصارف.
در بانک‌ها چه در تجهیز منابع و چه در تخصیص منابع، هزینه هر واحد پول باید ملاک تصمیم‌گیری قرار داده شود. در بانک باید فرآیندها با جزئیات و با نگاه یکپارچه مورد ارزیابی قرار بگیرد.
در بانک توسعه تعاون پس از بحث و بررسی‌های همه‌جانبه "مرکز مطالعات مدیریت توسعه و فناوری دانشگاه تربیت مدرس" که یکی از مؤسساتی است که این مهم را برای بانک‌ها و شرکت‌های بزرگ در دست اجرا دارد انتخاب و قرارداد پیاده‌سازی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و با آن منعقد گردیده است.
در این راستا همایش غیرحضوری (ویدئو کنفرانس) با موضوع تبیین بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد با مشارکت مقامات بانک، مدیران ستادی و مدیران استانی برگزار گردیده است.
